تبلیغات
WIMIFIRE - مطالب ابر شهرسازی فرانسه

امروز:

مدیریت شهری در فرانسه

از زمان ناپلئون به بعد، سیستم مدیریتی فرانسه همواره متمركز بوده است. تمام تصمیمات در ارتباط با برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای حتی صدور مجوز ساخت و ساز توسط مقامات دولتی صادر می‌شده است. شهرداران كه بیشتر مدیریت كمون‌ها را بر عهده دارند در این زمینه اختیارات محدودی داشته‌اند.
جمهوری فرانسه با 551000 كیلومتر مربع مساحت و 6/56 میلیون نفر جمعیت، دارای تراكم جمعیتی معادل 7/102 نفر در كیلومتر مربع است.

كشور فرانسه از 26 منطقه (Region) تشكیل شده كه 4 منطقه در زمره مستعمرات این كشور قرار دارد. به علاوه فرانسه از 100 دپارتمان (Departments) تشكیل شده كه 4 ناحیه در زمره مستعمرات این كشور قرار دارد. در پایین‌ترین حد تقسیمات كشوری در فرانسه كمون‌ها (Communes) با تعداد 36666 قرار دارند كه همان حكومت‌های محلی محسوب می‌شوند.

هر منطقه و ناحیه ‌دارای یك فرماندار است كه نمایندگی دولت مركزی را در سطح محلی بر عهده دارد. از 36666 كمون فرانسه 28183 كمون دارای مساحتی كمتر از 1000 هكتار هستند. اما كمون پاریس یك میلیون هكتار مساحت و 2/2 میلیون نفر جمعیت دارد. با این وجود علاوه بر پاریس در فرانسه سه كلان‌شهر و Aix -Marsille وجود دارد كه نزدیك به یك میلیون هكتار از مساحت این كشور را می‌پوشاند. با در نظر داشتن تعداد زیاد تقسیمات كشوری، در فرانسه نهادهای برنامه‌ریزی بسیاری در سطوح مختلف وجود دارند. این نهادها عبارتند از: 9 سازمان توسعه كلان‌شهری Cammumnautes Urbaines Iyon – Lille ،Roubaix- Tourcoing 

214سازمان برنامه‌ریزی بخشی Districes, Urbains

35سازمان برنامه‌ریزی محلی Agences d’Urbanismes و 17014 واحد سندیكا برای توسعه بین كمونی Syndicats Intercommunaux.


چارچوب قانونی حكومت‌های محلی و برنامه‌ریزی توسعه شهری

از زمان ناپلئون به بعد، سیستم مدیریتی فرانسه همواره متمركز بوده است. تمام تصمیمات در ارتباط با برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای حتی صدور مجوز ساخت و ساز توسط مقامات دولتی صادر می‌شده است. شهرداران كه بیشتر مدیریت كمون‌ها را بر عهده دارند در این زمینه اختیارات محدودی داشته‌اند.

در آغاز سال‌های 1982 دولت به منظور تمركززدایی با تصویب قانون شماره 213 _ 82 نخستین گام‌ها را برداشت. براساس این قانون، شهرداری‌ها، دپارتمان‌ها و مناطق به طور آزادانه به وسیله شوراهای منتخب اداره می‌شوند. این قانون نكات مهم زیر را دربر دارد:

شوراها نیاز به تایید فعالیت‌های خود قبل از انجام آن به ویژه در مورد خدمات عمومی و امور اقتصادی محلی نخواهند داشت.

تصمیمات محلی دو هفته بعد از اعلام آن می‌تواند به اجرا درآید.

تمام ابزار برای منتفی كردن تصمیمات مقامات محلی از میان برداشته شدند.

ابلاغیه‌های شهردار به وسیله فرماندار و كمیسیون دولت مركزی نمی‌تواند به حالت تعلیق درآید.

استعفانامه اعضای شورا به جای فرماندار كمیسیون باید به شهردار تحویل داده شود.

فرماندار / كمیسیونر دیگر قادر نخواهد بود، اعضای شورا را به خاطر سه غیبت متوالی از عضویت در شورا اخراج كند.

بودجه دیگر نیازمند تصویب قبلی نیست. نظارت و كنترل بر بودجه فقط از طریق قانونی به وسیله دادگاه و یا اداره نظارت منطقه‌ای می‌تواند اعمال شود. این نظارت فقط شامل تبعیت از قوانین مصوب بودجه بوده و شامل نحوه انجام هزینه‌ها نمی‌شود.

به دنبال تصویب این قانون، قانون‌های دیگری در ارتباط با وظایف و اختیارات دولت و حكومت‌های محلی، منابع مالی، كاركنان حكومت‌های محلی، انتخابات محلی، مشاركت مردمی و غیره در راستای تقویت حكومت‌های محلی به تصویب رسید.



برنامه‌ریزی توسعه شهری

هدف از برنامه‌ریزی توسعه شهری در فرانسه تعیین خطوط عام توسعه برای ایجاد شرایطی مناسب برای رشد متعادل شهری، فعالیت‌های اقتصادی و استفاده مناسب از فضاها طبیعی است. كنترل توسعه در فرانسه معنایی جامع داشته و حتی شامل تغییرات جزیی نیز می‌شود. نظام برنامه‌ریزی فضایی در فرانسه در واقع بیشتر ساختمان را كنترل می‌كند و كنترل كاربری اراضی در مرتبه بعدی قرار دارد.



برنامه‌ریزی فضایی


در كشور فرانسه به جز توسعه حمل و نقل در سطح ملی طرح توسعه فضایی وجود ندارد. در سطح منطقه‌ای قوانین شهری و منطقه‌ای وجود دارد كه برای پاره‌ای مناطق تبعیت از آن جنبه الزامی دارد. این مناطق عبارتند از 4 مستعمره فرانسه، منطقه پاریس و جزیره كورسیكا. در بین این مناطق تاكنون تنها توسعه كورسیكا مورد تایید قرار گرفته. در حالی كه طرح مناطق دیگر، در دست تهیه است.

هدف اصلی این طرح‌ها، ارایه چارچوبی است برای طرح‌های زیردست، یعنی طرح جامع هدایت‌كننده (SDAU) و طرح محلی كاربری زمین (pos)

در سطح منطقه‌ای سازمان‌های عمران و آمایش منطقه، كمیسیون اقتصادی منطقه و سازمان‌های برنامه‌ریزی متروپلیتن طرح‌های آمایش منطقه‌ای را برای 26 منطقه فرانسه تهیه می‌كنند.

در سطح محلی به طور عمده دو نوع طرح در فرانسه وجود دارد. یكی طرح جامع هدایت‌كننده (SDAU) است كه رئوس و اهداف برنامه‌ریزی را برای كمون‌هایی كه تحت تاثیر این طرح قرار خواهند گرفت، تعیین می‌كند. (برای مثال طرح جامع هدایت‌كننده منطقه كلان شهری لیون 71 كمون را در قلمرو برنامه‌ریزی خود قرار می‌دهد.) تبعیت از این طرح‌ها برای حكومت‌های محلی الزامی است، اما برای صاحبان اراضی حكم قانونی ندارد. دوم طرح محلی كاربری زمین (POS) كه قوانین و مقررات دقیق در مورد كاربری زمین و خصوصیات هر قطعه زمین را تعیین می‌كند. این طرح‌ها به وسیله حكومت‌های محلی برای قلمروهای خود تهیه می‌شوند و ممكن است شامل حكومت محلی مجاور كه فاقد چنین طرحی باشند نیز بشود.

طرح محلی كاربری زمین تنها سند قانونی برنامه‌ریزی است كه تبعیت از آن برای تعیین كاربری زمین و ساختمان الزامی است و سرپیچی از آن می‌تواند تبعات قانونی به دنبال داشته باشد.

تاكنون 419 طرح جامع هدایت كننده تهیه شده كه فقط تعداد 196 طرح به تصویب رسیده است. این طرح‌ها اغلب در دهه 1980 تهیه شده و اینك قدیمی شده‌اند.

از سوی دیگر از 17957 طرح محلی كاربری زمین كه 92 درصد كل جمعیت كشور را پوشش می‌دهد، 11864 طرح تصویب شده است. این نوع طرح‌ها بر خلاف طرح‌های جامع هدایت كننده به طور منظم به هنگام می‌شوند.

از سال 1983 به بعد مسولیت تهیه طرح‌های محلی كاربری زمین به كمون‌ها واگذار شد. این طرح‌ها توسط دپارتمان‌های برنامه‌ریزی دولت به طور رایگان برای كمون‌ها تهیه می‌شود، اما بعضی اوقات حكومت‌های محلی مهندسان مشاوری را از بخش خصوصی با كمك‌های مالی دولت برای تهیه این طرح‌ها،استخدام می‌كنند. به علاوه كمون‌ها این حق را دارند كه در صورت تمایل خود را از محدوده طرح‌های جامع هدایت كننده (SDAU) خارج سازند كه در آن صورت تبعیت از راهبردهای طرح بالا دست برای آنان الزامی نخواهد بود.

طرح‌های توسعه محلی از طریق «طرح جامع توسعه» (ZAC) و یا طرح تفكیك می‌تواند به اجرا درآید. طرح توسعه محلی جایگاه مشاركت توسعه‌گران بخش خصوصی و حكومت محلی را در اجرای طرح‌ها مشخص می‌كند. تعداد 3000 طرح از این نوع كه به جزییات برنامه سرمایه‌گذاری برای ایجاد تاسیسات عمومی می‌پردازد، از سال 1967 تاكنون به صورت موفقیت‌آمیزی به اجرا درآمده‌اند.

«طرح تفكیك» كه شامل نقشه دقیق زمین بعد از توسعه می‌شود، می‌تواند توسط توسعه‌گران بخش خصوصی و با نظارت حكومت‌های محلی تهیه شود.اما «طرح جامع توسعه» باید توسط یك سازمان عمومی با موقعیت تجاری تهیه شود.



نقش حكومت‌های محلی

در فرانسه برنامه‌ریزی شهری از وظایف دولت مركزی بوده و دولت در تهیه طرح‌های توسعه شهری دخالت می‌كند. از این رو تهیه طرح‌ها توسط مسولان محلی دولت مركزی صورت می‌گیرد. طرح‌های بلند‌مدت SDAU، توسط دولت و نهادها و سازمان‌های ذیربط به صورت مشترك تهیه می‌شود. تهیه طرح‌های تفصیلی و یا هر نوع برنامه‌ریزی اجرایی در این سطح به عهده شهرداری‌هاست. در واقع از سال 1983 به بعد و به دنبال تمركززدایی، مسولیت تهیه طرح كاربری زمین محلی (POS) به كمون‌ها واگذار شده است. به طور كل، این طرح‌ها به وسیله دپارتمان‌های دولتی به صورت رایگان برای حكومت‌های محلی تهیه می‌شود. با این حال بیشتر كمون‌ها شركت‌های مهندسان مشاور بخش خصوصی را با كمك‌های مالی از سوی دولت برای تهیه این طرح‌ها استخدام می‌كنند.

در فرانسه با وجود حضور مردم، دستگاه‌های محلی و دولتی در تمامی مراحل تهیه طرح، حضور دارند. در تهیه طرح‌ها در فرانسه مراحل زیر طی می‌شود. تایید شورای شهر، تشكیل جلسات مشترك بین سازمان‌ها و انجمن‌های مقرر در قانون و بالاخره تایید و ابلاغ طرح‌ از سوی فرماندار، اگر طرح مورد مخالفت قرار گرفت در آن صورت تصویب آن نیازمند تصویب وزارت مسكن و تجهیزات كشور است.



ساختار نظام مدیریت شهری


به طور كلی كمون‌های فرانسه دارای یك شورا به تعداد 9 نفر عضو برای مجتمع‌های زیستی كمتر از 1000 نفر و 49 عضو به ازای 300000 نفر جمعیت هستند.

سیستم جداگانه‌ای برای مناطق كلان‌شهری از جمله پاریس با 109 عضو شورا، لیون با 61 عضو شورا، مارسی با 63 عضو شورا، تولوزوسنیس با 49 عضو شورا برقرار است. اعضای شورا با انتخاب مستقیم از سوی مردم برای 6 سال برگزیده می‌شوند.

نحوه انتخابات به صورت نمایندگی نسبی انجام می‌گیرد.

هر شورا از میان اعضای خود یك نفر را به عنوان شهردار (Maire) و از 2 تا 13 نفر بستگی به جمعیت كمون به عنوان معاونان شهردار (adjoints) انتخاب می‌كند. به علاوه بر اساس توصیه شهردار، شورا می‌تواند از 1 تا 5 معاون اضافی شهردار نیز انتخاب كند.

شهردار و معاونان، تشكیلات شهرداری (Municpalite) را اداره می‌كنند. شوراهای شهر موظفند حداقل برای چهار بار در سال تشكیل جلسه دهند. شورا از قدرت وسیعی برخوردار بوده و می‌تواند مسایل مختلف محلی را مورد بررسی قرار دهد. از جمله امور مالی محلی (بودجه بندی، وضع ایجاد مالیات وام‌های)، استخدام كارمندان شهرداری، اداره اموال شهرداری، جاده‌ها و خیابان‌ها، ایجاد خدمات عمومی و شركت‌های عام‌المنفعه. بر اساس قوانین 2 مارس 1982 اختیارات شوراهای شهر باز هم وسیع شده قلمرو اقتصادی را نیز در برگرفت. بر این اساس شوراها می‌توانند به طور مستقیم یا غیرمستقیم برای توسعه اقتصادی به شركت‌هایی كه مشكلات مالی دارند كمك‌های مالی كنند.

برای كمك به فعالیت شورا از میان اعضای شورا ممكن است هیاتی منصوب شود. وظیفه این هیات برقراری تداوم در فعالیت‌ها در مواقعی است كه شورا تشكیل جلسه نداده است. به علاوه این هیات در مورد مسایل مشخص كه شورا باید آن را بررسی كند، تحقیق و توصیه‌های لازم را به شورا ارایه می‌دهد.

شهردار دو وظیفه اصلی را بر عهده دارد. نه تنها مسئول و نماینده منطقه، بلكه رییس اجرایی حكومت محلی است. در این مسولیت شهردار مسولیت اجرایی تصمیمات شورای محلی و كنترل نهایی، تهیه و تنظیم دستور جلسه و ریاست بر جلسات شورا، كنترل و نظارت بر انجام خدمات عمومی، نمایندگی شهرداری در مسایل قانونی در ارتباط با حكومت مركزی، نظارت و سرپرستی امور پرسنلی شهرداری، تعویض و واگذاری بودجه سالیانه برای تصویب شورا را بر عهده دارد.

علاوه بر این اختیارات شورای شهری می‌تواند انجام پاره‌ای از وظایف خود را نیز به شهردار واگذار كند. تصمیمات گرفته شده از سوی شهردار در قبال وظایف فوق باید به طور مشخص به وسیله وی به اعضای شورا برسد و شهردار در قبال آن وظایف نسبت به شورا مسولیت داشته و شورا در صورت تمایل می‌تواند این وظایف را از وی بازپس گیرد.

علاوه بر انجام وظایف شهرداری، شهردار نماینده دولت مركزی است. در این نقش شهردار مستقیم جوابگو به دولت است و موظف به جمع‌آوری و حفظ آمارهای ضروری، جمع‌آوری اطلاعات، انتشار قوانین و تضمین اجرای آنها، اعمال قدرت در زمینه تحقیقات و رسیدگی‌های قضایی و بالاخره ایفای نقش مشاوره‌ای است.

به علاوه در نهایت شهردار دارای اختیارات شخصی با توجه به سیاست محلی است كه وی را قادر می‌سازد تا قوانین و نظم عمومی، امنیت، سلامت و بهداشت عمومی را تعیین كند.

در شهرداری‌های بزرگ مدیریت تشكیلات بر عهده مدیر عاملی است كه از سوی شهردار منصوب شده و تمامی معاونان به او در مورد كارهای خود گزارش داده و او را در جریان امور قرار می‌دهند. بنابراین نقش شهردار در فرانسه بیشتر سیاستگذار و رهبری است.

ا رابطه بین شورا و شهردار بر اساس شخصیت شهردار و یا تعادل سیاسی تعیین می‌شود. لذا در صورت همكاری نكردن متقابل كه منجر به سو مدیریت شهردار می‌شود، فرماندار /كمیسیونر دخالت كرده سعی در ایجاد تفاهم بین این دو می‌كند. در صورت نبود چنین تفاهمی بنابر توصیه فرماندار به شورای وزیران، ممكن است حكم انحلال شورا صادر شود.



وظایف حكومت‌های محلی

تا 30 سال قبل حكومت‌های محلی در فرانسه وظایف و اختیارات محدودی داشتند. اما بعد از تمركززدایی سال 1982 به وظایف این نهادها افزوده شده است، چنان چه ابعاد مختلف مدیریت شهری از جمله مدارس حمل و نقل، كمك به شركت‌های تجاری و آموزش حرفه‌ای را در بر می‌گیرد. علاوه بر این سعی شده است تا تقسیم كار منطقی بین سطوح مختلف حكومت‌های محلی یعنی دپارتمان‌ها و كمون‌ها به وجود آید. پیش از این به علت وجود سطوح گوناگون مدیریتی دولتی و حكومت‌های محلی مشخص نبود، كه هر كدام از مسولیت ها ا به عهده كه بوده و مردم اگر اعتراضی داشتند به كه رجوع كنند. ولی امروزه سطح تحتانی حكومت‌های محلی، بیشتر فعالیت‌های خود را در زمینه مدارس ابتدایی كاربری زمین و مسكن متمركز كرده است. در حالی كه دپارتمان‌ها در فرانسه خدمات در امور اجتماعی، حمل و نقل، برنامه‌ریزی اقتصادی، برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری و تحصیلات برای بزرگسالان توجه دارند.

سازمان شهرداری پاریس مسول انجام تمام امور زیر است. معماری شهر، امور جوانان و ورزش، برنامه‌ریزی شهری، امور مدارس، امور فرهنگی، امور رفاهی و اجتماعی، شبكه راه های داخلی شهر، حفاظت محیط زیست، ایجاد پارك‌ها و فضاهای سبز، ساختمان و مسكن. علاوه بر این وظایف، شهردار در مقام فرماندار پاریس مسولیت نظارت و همكاری در سیستم حمل و نقل عمومی منطقه، امور مسكن، حفاظت در محیط زیست و فعالیت‌های فرهنگی، زمینه برنامه‌ریزی، را داراست. به علاوه شهردار اختیارات شخصی در زمینه تامین نظم و قانون، امنیت و بهداشت عمومی را نیز دارد. در اجرای فعالیت‌های انتظامی، شهردار پاسخگو به دپارتمان‌ها و كمون‌های مركزی پاسخگو نیست، بلكه مسئولیت نهایی بر عهده شورا است.



منابع مالی حكومت‌های محلی

منابع مالی حكومت‌های محلی در فرانسه بستگی به این كه برای هزینه‌های جاری مورد استفاده قرار می‌گیرد یا برای سرمایه‌گذاری، فرق می‌كند.

در راستای هزینه‌های جاری منبع درآمدی حكومت‌های محلی در فرانسه كمك بلاعوض بستگی به مقدار مالیات‌های جمع‌آوری شده دولتی و نیازهای مالی و قدرت درآمدزایی حكومت‌های محلی، هر ساله تغییر می‌كند. علاوه بر این منبع، حكومت‌های محلی خود از طریق مالیات بر زمین، اقامت، مشاغل، دفع مواد زاید و حمل و نقل می‌توانند كسب درآمد كنند.

منابع مالی برای هزینه‌های سرمایه‌گذاری از طریق مالیات بر ساختمان نوسازی و توسعه، تراكم ساختمانی، سهم بخشی از مالیات بر ترافیك جمع‌آوری شده از سوی دولت مركزی، یارانه‌هایی از دولت مركزی، منطقه‌ای و دپارتمان‌ها، و وام‌ها، تامین می‌شود.

از نكات مهم در زمینه منابع مالی در فرانسه، انتقال منابع از دولت سازمان‌های بخشی دولت مركزی به حكومت‌های محلی كه به دنبال تمركززدایی وظایف و مسئولیت‌های آنان به حكومت‌های محلی واگذار شده است.

حكومت‌های محلی حق وضع دو نوع مالیات دارند: یكی مالیات مستقیم است همچون مالیات بر املاك، مسكن و تجارت. دیگر مالیات غیرمستقیم:، مانند نقل و انتقال املاك، مالیات برق و تفریحات. به علاوه حكومت‌های محلی می‌توانند عوارض مختلفی از طریق جمع‌آوری زباله، پاكیزگی و بهداشت خیابان‌ها دریافت كنند. منابع دیگر درآمدی حكومت‌های محلی از طریق اجاره املاك شهرداری، محل‌های پاركینگ اتومبیل و غیره كسب می‌شود.



ارزیابی نظام برنامه‌ریزی توسعه و مدیریت شهری

با وجود تمركززدایی، دولت مركزی از طریق ارایه خدمات فنی و مالی به كمون‌های كوچك، و قوانین كه چارچوب دقیق برای تهیه طرح‌های كاربری زمین و روند انجام آن ترسیم می كند، همچنان نظارت قوی بر فعالیتی برنامه‌ریزی حكومت‌های محلی دارد.

در زمینه برنامه‌ریزی شهری، نظام فرانسه دارای مكانیزی قوی برای ایجاد یكنواختی و تعبیت از قوانین برنامه‌ریزی دارد. دادگاه‌های اداری، مكانیزمی برای بررسی مجدد و اعتراضات برای تمامی شركت‌كنندگان در امر برنامه‌ریزی از جمله متقاضیان، مقامات محلی، افرادی كه تحت تاثیر اجرای طرح‌ها قرار می‌گیرند و بالاخره گروه‌ها و سازمان‌های غیردولتی، فراهم می‌سازد.

با این وجود نظام برنامه‌ریزی فضایی در فرانسه درگیر یك سری مشكلات است از جمله مشكل درك روندهای پیگیری قانونی برای عامه مردم.

نا توانی مالی و تشكیلاتی كمون‌های كوچك در به عهده گرفتن وظایف محوله

تحمیل قوانین برنامه‌ریزی شهری به صورت یكنواخت به كمون‌ها موجب می‌شود تا گاهی با شرایط واقعی اقتصادی و اجتماعی جوامع تطبیق نداشته باشد و جوابگوی نیازهای جوامع كوچك نباشد.

مشكلات مالی كمون‌های كوچك باعث تحمیل مالیات‌های محلی بیش از توان مردم شده است. در زمینه مدیریت شهری به دنبال تمركززدایی، تغییرات مثبتی در نظام مدیریت شهری در فرانسه به وجود آمده است این تغییرات عبارتند از:

تقسیم وظایف بین سطوح مختلف حكومت‌های محلی و دولت مركزی به صورت منطقه‌ای صورت گرفته است.

با افزایش اختیارات حكومت‌های محلی در نحوه مدیریت داخلی تشكیلات خود، این نهادها امروزه با استخدام كارشناسان متخصص از بخش خصوصی و دانشگاه‌ها كاركرد خود را بهتر نموده و بیشتر مانند یك شركت تجاری كارا عمل می‌كنند.

از نكات منفی مدیریت شهری در فرانسه می‌توان موارد زیر را نام برد:

با تمركززدایی و واگذاری پاره‌ای از خدمات از دولت مركزی به حكومت‌های محلی، منابع مالی مورد نیاز حكومت‌های محلی به منظور به عهده گرفتن خدمات خود به میزان مطلوب نیست. لذا فعالیت‌های مذكور از سوی نهادهای مختلف حمایت می‌شوند و در نتیجه مسئول نهایی و پاسخگوی اصلی برای هر فعالیت مشخص نیست.

شهرداران به عنوان رییس هیات اجرایی و رییس شورای شهر به دنبال تمركززدایی، بیش از اندازه قدرت به دست آورده‌اند و پاسخگویی لازم را نسبت به مردم و سطوح مركزی ندارند. زیرا كه سطوح دولت مركزی فاقد كارشناسان مورد نیاز در جهت نظارت بر فعالیت‌های حكومت‌های محلی است.

به علت وجود تعداد زیاد كمون‌ها (در حدود 36 هزار واحد) و اختیاراتی كه در حال حاضر بر عهده كمون‌ها است نمی‌توان آنها را مجبور به همكاری كرد. از سوی دیگر نبود همكاری موجب مشكلات مالی و تجهیزات بی‌شماری برای این نهادها شده است. بنابراین تنها راه ترغیب شهرداران به همكاری، ایجاد انگیزه برای همكاری است، كه این به نوبه خود نیازمند توسعه فرهنگ جدید مدیریتی است.


نوشته شده در : شنبه 5 مرداد 1392  توسط : میلاد فیروزه.    نظرات() .

برچسب ها: شهرسازی فرانسه ،